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    《中華人民共和國行政處罰法》解讀

    來源:辦公室  發布日期:2021-06-24

    全國人大常委會法制工作委員會副主任許安標在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十次會議上作出了關于《中華人民共和國行政處罰法》的說明。

    一、修改的必要性和起草過程

    行政處罰是行政機關有效實施行政管理,保障法律、法規貫徹施行的重要手段?,F行行政處罰法于1996年由第八屆全國人大第四次會議通過,2009年和2017年先后兩次作了個別條文修改,對行政處罰的種類、設定和實施作了基本規定。該法頒布施行以來,對增強行政機關及其工作人員依法行政理念,依法懲處各類行政違法行為,推動解決亂處罰問題,保護公民、法人和其他組織合法權益發揮了重要作用,積累了寶貴經驗,同時,執法實踐中也提出了一些新問題。黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央推進全面依法治國,深化行政執法體制改革,建立權責統一、權威高效的行政執法體制;完善行政執法程序,堅持嚴格規范公正文明執法。為貫徹落實黨中央重大改革決策部署,推進國家治理體系和治理能力現代化,加強法治政府建設,完善行政處罰制度,解決執法實踐中遇到的突出問題,有必要修改行政處罰法。

    黨的十八大以來,先后有近兩百名全國人大代表、政協委員提出修改行政處罰法的議案、建議和提案,有關方面也陸續提出修改行政處罰法的意見和建議。行政處罰法修改列入十三屆全國人大常委會立法規劃。法制工作委員會于2018年啟動行政處罰法的修改工作,先后到北京、江西、廣東、內蒙古、天津、河南等地進行調研,多次召開國務院部門、地方人大、政府法制機構、專家學者、律師和企業座談會,聽取各方面的意見和建議。通過上海虹橋街道基層立法聯系點走訪基層執法部門了解實際情況,委托部分國務院部門、地方人大、基層立法聯系點收集法律實施過程中存在的突出問題。通過課題委托、專題研究等方式,認真研究相關問題。在廣泛征求意見和深入研究的基礎上,2019年10月形成修改草案征求意見稿,書面征求國務院部門、31個?。▍^、市)和部分設區的市人大常委會法制工作機構,以及基層立法聯系點、部分高等院校、科研單位的意見。召開座談會,專門聽取部分省、直轄市人大常委會法制工作機構主要負責同志意見。2020年1月,分別召開中央政法委、中央改革辦、中央依法治國辦、中央編辦以及部分國務院部門、法院系統同志參加的座談會,再次征求意見。根據各方面意見,對征求意見稿進一步修改完善,形成了行政處罰法修訂草案。

    二、修改的指導思想和主要考慮

    修改工作堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會精神,全面貫徹習近平總書記全面依法治國新理念新思想新戰略,適應推進全面依法治國的需要,落實完善行政執法體制、嚴格規范公正文明執法的改革要求,推進國家治理體系和治理能力現代化。

    根據各方面意見,修改工作把握以下幾點:一是貫徹落實黨中央重大決策部署,立法主動適應改革需要,體現和鞏固行政執法領域中取得的重大改革成果。二是堅持問題導向,適應實踐需要,擴大地方的行政處罰設定權限,加大重點領域行政處罰力度。三是堅持權由法定的法治原則,增加綜合行政執法,賦予鄉鎮街道行政處罰權,完善行政處罰程序,嚴格行政執法責任,更好地保障嚴格規范公正文明執法。四是把握通用性,從行政處罰法是行政處罰領域的通用規范出發,認真總結實踐經驗,發展和完善行政處罰的實體和程序規則,為單行法律、法規設定行政處罰和行政機關實施行政處罰提供基本遵循。

    三、修改的主要內容

    (一)關于行政處罰的定義和種類

    現行行政處罰法第八條列舉了七項行政處罰種類。一些意見反映,行政處罰法未對行政處罰進行界定,所列舉的處罰種類較少,不利于行政執法實踐和法律的實施。據此,作以下修改:一是增加行政處罰的定義,明確行政處罰是指行政機關在行政管理過程中,對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織,以依法減損權利或者增加義務的方式予以懲戒的行為。二是將現行單行法律、法規中已經明確規定,行政執法實踐中常用的行政處罰種類納入本法,增加規定通報批評、降低資質等級、不得申請行政許可、限制開展生產經營活動、限制從業、責令停止行為、責令作出行為等行政處罰種類。

    (二)關于地方性法規設定行政處罰的權限

    現行行政處罰法第十一條規定:“地方性法規可以設定除限制人身自由、吊銷企業營業執照以外的行政處罰?!薄胺?、行政法規對違法行為已經作出行政處罰規定,地方性法規需要作出具體規定的,必須在法律、行政法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內規定?!倍嗄陙?,一些地方人大同志反映,現行行政處罰法中有關地方性法規設定行政處罰的規定限制過嚴,地方保障法律法規實施的手段受限,建議擴大地方性法規的行政處罰設定權限。為充分發揮地方性法規在地方治理中的作用,增加規定:地方性法規為實施法律、行政法規,對法律、行政法規未規定的違法行為可以補充設定行政處罰。地方性法規擬補充設定行政處罰的,應當通過聽證會、論證會等形式聽取意見,并向制定機關作出說明。

    (三)關于行政處罰實施主體

    根據黨和國家機構改革和行政執法體制改革要求,明確綜合行政執法的法律地位,增加規定:國家在城市管理、市場監管、生態環境、文化市場、交通運輸、農業等領域實行綜合行政執法,相對集中行政處罰權,由一個行政機關統一實施相關領域的行政處罰。同時,根據基層整合審批服務執法力量改革要求,推進行政執法權限和力量向基層延伸和下沉,增加規定:省、自治區、直轄市根據當地實際情況,可以決定符合條件的鄉鎮人民政府、街道辦事處對其管轄區域內的違法行為行使有關縣級人民政府部門的部分行政處罰權。

    (四)關于行政處罰的適用

    經過多年的執法實踐,行政處罰的適用規則不斷發展完善,在總結實踐經驗基礎上,作以下補充完善:一是明確行政機關實施行政處罰時,有違法所得的,應當予以沒收。二是規范行政處罰自由裁量權行使,完善從輕、減輕的法定情形,增加規定當事人有證據證明沒有主觀過錯的,不予行政處罰,法律、行政法規有特別規定的,依照其規定;行政機關可以依法制定行政處罰裁量基準。三是加大重點領域執法力度,涉及公民生命健康安全的違法行為的追責期限由兩年延長至五年。四是增加“從舊兼從輕”適用規則,行政處罰的依據適用違法行為發生時的法律、法規和規章的規定,但是新的法律、法規和規章的規定更有利于當事人的,適用新的法律、法規和規章的規定。五是完善行政處罰決定無效制度,行政處罰沒有法定依據或者實施主體不具有行政主體資格的,行政處罰無效;不遵守法定程序構成重大且明顯違法的,行政處罰無效。六是明確行政處罰證據種類和適用規則,規定證據必須經查證屬實,方可作為認定案件事實的根據;以非法手段取得的證據,不得作為認定案件事實的根據。七是進一步明確適用范圍,外國人、無國籍人、外國組織在中華人民共和國領域內有違法行為,應當給予行政處罰的,適用本法,法律另有規定的除外。

    (五)關于行政處罰的程序

    為推進嚴格規范公正文明執法,鞏固行政執法公示制度、行政執法全過程記錄制度、重大執法決定法制審核制度“三項制度”改革成果,進一步完善行政處罰程序,作以下修改:一是明確公示要求,增加規定行政處罰的實施機關、立案依據、實施程序和救濟渠道等信息應當公示;行政處罰決定應當依法公開。二是體現全程記錄,增加規定行政機關應當依法以文字、音像等形式,對行政處罰的啟動、調查取證、審核、決定、送達、執行等進行全過程記錄,歸檔保存。三是細化法制審核程序,列明適用情形,明確未經法制審核或者審核未通過的不得作出行政處罰決定。四是規范非現場執法,增加規定行政機關依照法律、行政法規規定利用電子技術監控設備收集、固定違法事實的,應當經過法制和技術審核,確保設置合理、標準合格、標志明顯,設置地點應當向社會公布,并對記錄內容和方便當事人查詢作出相應規定。五是進一步完善回避制度,細化回避情形,明確對回避申請應當依法審查,但不停止調查或者實施行政處罰。六是增加規定發生重大傳染病疫情等突發事件,為了控制、減輕和消除突發事件引起的社會危害,行政機關對違反突發事件應對措施的行為,依法從重處罰,并可以簡化程序。七是適應行政執法實際需要,將適用簡易程序的罰款數額由五十元以下和一千元以下,分別提高至二百元以下和三千元以下。八是增加立案程序,除當場作出的行政處罰外,行政機關認為符合立案標準的,應當立案。九是完善聽證程序,擴大適用范圍,適當延長申請期限,明確行政機關應當結合聽證筆錄作出決定。

    (六)關于行政處罰的執行

    為保障行政處罰決定的依法履行,補充完善執行制度,作以下修改:一是適應行政執法實際需要,將行政機關當場收繳的罰款數額由二十元以下提高至一百元以下。二是與行政強制法相銜接,完善行政處罰的強制執行程序,規定當事人逾期不履行行政處罰決定的,行政機關可以根據法律規定實施行政強制執行。三是明確行政機關批準延期、分期繳納罰款的,申請人民法院強制執行的期限,自暫緩或者分期繳納罰款期限結束之日起計算。四是明確當事人申請行政復議或者提起行政訴訟的,加處罰款的數額在行政復議或者行政訴訟期間不予計算。

    (七)關于執法監督

    為貫徹落實行政執法責任制和責任追究制度,強化對行政處罰行為的監督,作以下修改:一是增加規定罰款、沒收違法所得或者沒收非法財物拍賣的款項,不得同作出行政處罰決定的行政機關及其工作人員的考核、考評直接或者變相掛鉤。二是增加規定縣級以上人民政府應當定期組織開展行政執法評議、考核,加強對行政處罰的監督檢查,規范和保障行政處罰的實施。


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